GOBIERNO ABIERTO II: La Importancia de las Políticas Públicas

Para un gobierno, su tarea fundamental es la de gobernar una comunidad política, un país, una región. El modo como éste decide su accionar, determina de manera significativa el devenir de una sociedad. Intervienen sobre la realidad a través de la acción pública con una cierta intencionalidad, ya sea para modificarla o para intentar mantener el statu quo. El “qué hace” y “cómo lo hace” para intervenir sobre una determinada realidad, reconoce varios instrumentos o mecanismos, siendo uno de los fundamentales las “políticas públicas”. Estas representan la realización concreta de las decisiones o mandatos de los gobiernos. De este modo, la relación que se da entre el mismo y la sociedad, se encuentra mediada por las mismas, que son el resultado del proceso político de un país. Reflejan el impacto de éste en la sociedad, a partir de su habilidad para mejorar o empeorar las cosas. 

La capacidad de los gobiernos para manejar apropiadamente las relaciones entre el Estado y la sociedad consiste en su habilidad para convertir las demandas sociales en políticas que satisfagan al mayor número de ciudadanos posibles, en función de las problemáticas que los afectan. Siguiendo la lógica del autor italiano Vilfredo Pareto (1) en su definición de “Óptimo”, implica que no se puede beneficiar a una persona, sin perjudicar a otra,  el equilibrio donde no se puede dar ni pedir, sin que afecte el sistema económico.  En resumen, se debe garantizar que el número de beneficiarios sea siempre mayor, que el número de quienes pudieran verse eventualmente perjudicados con las iniciativas que se asuman. Teniendo en cuenta lo anterior se encuentra la idea de gobernabilidad, la cual radica en la capacidad para manejar satisfactoriamente las problemáticas ciudadanas sin llegar a situaciones conflictivas críticas. La construcción de una agenda pública que dé cuenta de las prioridades de ciertos temas percibidos como problemas por la ciudadanía, es una condición importante para la gobernabilidad, el buen gobierno y la formulación de políticas orientadas a resolverlos.

Gobernar en contextos políticos con graves problemas sociales y económicos irresueltos, plantea una exigencia fundamental, haciéndolo mediante las ya mencionadas “Políticas Públicas”. Al hacerse cargo constitucional y políticamente de muchos de los problemas sociales y económicos que afectan a los grupos sociales, se ha debido desplazar el énfasis desde la “política” hacia el eje de las públicas. Es en ese contexto, en donde dichas medidas recobran una renovada importancia. En última instancia la política que se ha sostenido consiste en determinar quién obtiene qué cosa, cuándo y cómo, a partir de las ya comentadas normativas de carácter público. 

Antes de que las ya mencionadas y su análisis, se convirtieran en una rama específica y cada vez más desarrollada de la ciencia política no hace mucho más de cinco décadas, muchos trabajos se habían interesado por los productos de la acción pública. El propio Maquiavelo (2) lo hizo cuando daba recomendaciones al Príncipe, sobre cómo planificar mejor las decisiones a fin de estar más preparados para aprovechar las oportunidades que surgen en el curso del ejercicio de la política. También es fácil deducir que otra disciplina muy relacionada con ellas, la Administración Pública, ha prestado siempre atención a las decisiones gubernamentales. 

Sin embargo, en este caso, los estudios y las investigaciones han tendido a concentrarse más en los componentes, en la organización de la maquinaria estatal, en los procedimientos legales de la gestión, la administración de programas, que en la fase de toma de decisiones. Desde esta rama del conocimiento se ha puesto siempre el acento no tanto en explicar el proceso decisorio en toda su extensión sino en investigar el detalle de una parte de él, en concreto la implementación de las decisiones, identificando a sus responsables, las características organizativas de la administración de un programa, o el mejor modo de llevar a cabo su gestión. 

Con estos condicionantes, se comprende que surgiera la necesidad de una sub disciplina que fuera capaz de investigar la vida de las decisiones públicas en toda su extensión, única estrategia válida para poder comprender los vínculos complejos entre las demandas públicas y la implementación de las alternativas escogidas. Sin embargo, si nos remontamos a épocas anteriores al surgimiento del “Estado de Bienestar”, nos encontramos con dos tipos de limitaciones a la expansión del ámbito de estudio; por un lado, el pobre desarrollo de los instrumentos y de los métodos para su análisis e investigación, por el otro, la poca relevancia de las intervenciones públicas que hasta el siglo XIX se reducían principalmente a los sectores ligados al imperio del Estado, defensa, diplomacia, policía, justicia, etc. 

Con el surgimiento y la consolidación del Estado de Bienestar a mediados del siglo XX, las intervenciones estatales se multiplican y los gobiernos despliegan una actividad arrolladora en forma de intervenciones mucho más ambiciosas, que incluyen las económicas, educativas, sanitarias, culturales, sociales, medioambientales, infraestructura, transporte, e inmigración. Este Estado tiene funciones numerosísimas y cruciales a desempeñar. En los años 60 se creía que la acción pública podría resolver los enquistados problemas sociales, al igual que se había conseguido poner al ser humano en el espacio, de la misma forma se podrían combatir los problemas públicos. El optimismo afectó a las Ciencias Sociales y animó a la academia a creer que la investigación, contribuiría al éxito de la acción pública. Parte del estímulo del nuevo enfoque se asentaba en el convencimiento de que todas las disciplinas de las Ciencias Sociales, podrían ponerse en marcha para el gran proyecto de revolucionar la intervención pública. 

El empleo de las investigaciones sociales y psicológicas en particular para las políticas públicas fue animado por los gobiernos que querían servirse de los resultados de las mismas, cuando diseñaban respuestas para los problemas públicos. Por ejemplo, emplear a politólogos en las agencias de gobierno se convirtió en una moda, si el optimismo fue el estímulo para el avance de la disciplina, el fracaso de los programas públicos de los años 60, propulsó un enfoque más crítico y analítico. 

La percepción era que, pese a todos los esfuerzos e inversión, las ambiciosas políticas lanzadas en esa década no consiguieron sus objetivos. Como respuesta, los investigadores de políticas públicas querían saber por qué las mismas habían fallado, para ello, necesitaban desarrollar modelos y teorías del procesos. Pese a que parte de la confianza en los estudios e investigaciones, disminuyó en los años 70 y 80, el interés en la materia creció debido en gran parte a la extrema dificultad para solventar los problemas públicos. 

Al tratarse de un Estado con un nivel elevado de actividad y enfrentado a incontables y complejos problemas a los que se aspira a dar solución mediante intervenciones públicas, surge la necesidad de generar conocimiento e instrumentos conceptuales y analíticos que puedan mejorar la calidad de las decisiones que en él se toman. Ante el inevitable escenario de recursos escasos en que se mueven las Administraciones Públicas, destaca la importancia de hacer un esfuerzo en ordenar y descomponer la complejidad de temas tales como las causas de los problemas, los grupos afectados, las técnicas o estrategias disponibles, para intentar darles solución. Si no se puede responder a todas las necesidades públicas, dado que son innumerables y no hay medios para ello, al menos trátese de comprender    aquellas   sobre las que se actúa y entender las complejas relaciones que determinan los contenidos de las decisiones y el éxito o el fracaso de las intervenciones estatales. Por ello, sobre las políticas se intenta producir conocimiento teórico y práctico. 

Sin duda al final, las decisiones son el resultado de una compleja interacción entre  actores e intereses en donde el análisis es sólo una de las piezas, en muchos casos no la más importante. En todo caso, para poder entender los resultados y procesos de la acción gubernamental, se ofrecen instrumentos tanto conceptuales como metodológicos. Con las herramientas primero mencionadas, se consigue poner orden al complejo y caótico panorama que se ofrece al observador del proceso. Con términos como “actores”, “agenda”, “implementación”, “evaluación”, se consigue atrapar y aislar fragmentos de la realidad y descomponer el complejo mundo de las políticas públicas en elementos más sencillos de analizar. 

Con los instrumentos metodológicos se ofrecen estrategias para estudiar y explicar las “Políticas Públicas”. Estos consisten tanto en los pasos que dar en la generación de conocimientos, que básicamente son los procedimientos del método científico, como en teorías o enfoques en las que poder encuadrar lo observado a fin de poder producir explicaciones. 

Con esta visión, autores como Harold Lasswell (3), uno de los primeros en resaltar la importancia del análisis de políticas públicas, expuso que la ciencia dedicada a ellas tiene dos aplicaciones, dos estrategias de aproximación con objetivos profesionales dedicados a la política y herramientas analíticas diferenciadas, aquella que pretende generar conocimiento del proceso y otra que pretende generar conocimiento en el proceso de la misma. 

El conocimiento del proceso alude a la tarea de conocer la trayectoria de una decisión, de un grupo de decisiones o de un sector de actividad pública (sanidad, aguas, transportes, salud). Es un ejercicio de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político elabora y desarrolla las decisiones encaminadas a mejorar asuntos públicos. Aquí, la meta está en identificar las variables o factores que determinan los sucesos que se van produciendo en tales políticas públicas y en poder así identificar la estructura, lo dirige en un ámbito de acción o en una política concreta, el estilo de tomar decisiones, su patrón de planteamiento y de solución. 

Este tipo de actividad se conecta más con los objetivos de la ciencia pura versus la ciencia aplicada, en el sentido de que su afán es encontrar las relaciones causales que explican los acontecimientos que se suceden en el proceso de “Políticas Públicas”. Es usual estas investigaciones en Universidades, Institutos o Fundaciones de Investigación donde se realizan trabajos de estas características, muy especialmente en Departamentos de Ciencia Política, disciplina interesada en describir procesos y, si ello es posible, explicarlos. 

La generación de conocimiento en el proceso, por su parte, implica la tarea de incorporar los datos que arrojan los análisis en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de mejorar la decisión pública. Concretamente busca ofrecer –con base en los resultados, métodos analíticos, información pertinente y conocimiento para incrementar la racionalidad de la construcción, examen, selección y desarrollo de las opciones de política. Es una empresa de teoría normativa que aspira a orientar los cursos de acción idóneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en contextos dados y restrictivos. Pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la acción pública. Este enfoque suele identificarse más con la denominación de “análisis de políticas públicas”.

Sea para un investigador interesado en generar explicaciones, sea para un actor participante en el proceso animado por el interés de conseguir que sus ideas y convicciones se vean reflejadas en las decisiones gubernamentales, sea para un simple ciudadano interesado en los asuntos públicos, los estudios de tales políticas permiten conocer más y más ordenadamente sobre los procesos que llevan a decisiones que nos afectan en importantísimas esferas de la vida. Permiten poder mirar dichos procesos y ver orden, relaciones causales, explicaciones e ideas para la acción, allí donde habitualmente se observa un enmarañado mundo de relaciones y con mucho “ruido” político. 

En realidad, una gran parte de nosotros hemos participado o participaremos de alguna forma en algún proceso que conduzca a una normativa pública. Se puede estar involucrado de muy diversas formas, desempeñando un papel político, o trabajando en la administración pública, como miembros o líderes de organizaciones, asociaciones o grupos de interés, desempeñando tareas en medios de comunicación o elaborando informes que recojan conocimiento experto sobre diferentes temas. En definitiva, las probabilidades de acabar conectado a algún proceso son altas y adquirir ciertos conocimientos en la disciplina podrá sin duda, contribuir a convertirnos en participantes más eficaces y reflexivos.

En los últimos años los gobiernos a nivel mundial realizan importantes esfuerzos por reducir y controlar el déficit público, en los que se reflejan nuevas políticas fiscales de restricción y control a variables económicas como la deuda externa, el Producto Bruto Interior (PBI), la tasa de desempleo, motivadas por las exigencias ciudadanas de mejores resultados a los gobiernos. La revisión de estudios relacionales ha permitido identificar temas concretos como la transparencia, el acceso a la información, la rendición de cuentas y la evolución de indicadores de desempeño en gobernabilidad, entre otros. En este sentido, las acciones y las decisiones de los gestores en la administración deben ser más transparentes, dado que la accesibilidad a la información pública es clave en la percepción de un “Gobierno Abierto”. 

La transparencia, evolutivamente da mayor apertura en torno a las decisiones políticas, sociales, económicas, fomenta el funcionamiento ordenado de los mercados, impulsa la rendición de cuentas porque mejora las cualidades de la información de forma accesible, completa, creíble, oportuna y de calidad. La accesibilidad a la información pública es clave en la percepción de este tema. Uno de los factores que promueven el acceso, es el progresivo uso de redes sociales y está positivamente ligado con lo económico y la sostenibilidad. 

La transparencia es la actuación pública que deja ver claramente la realidad de los hechos, siendo un instrumento fiable para la rendición de cuentas. Por tanto, exige profesionalidad a los gestores y es un síntoma de economías avanzadas, donde juega un papel fundamental la prevención de la corrupción entendida ésta, como el abuso de poder de la función pública convirtiéndose en un obstáculo al desarrollo económico a todos los países desarrollados o en transición. Se entiende la rendición de cuentas como el proceso habitual de control del sector público, donde la opacidad es la falta de transparencia reconociéndose como mecanismo para obtener incremento de legitimidad, credibilidad y confianza. 

En la temática en estudio, pasar de las musas al teatro es pasar de los libros y las presentaciones a las instituciones. Y para lograrlo, además de un plan estratégico es necesario establecer un marco jurídico que incorpore los valores y los procedimientos propios del mismo al funcionamiento habitual de la administración, generando una serie de derechos y obligaciones tanto a los ciudadanos como a la misma administración. 

A la hora de afrontar la apertura de un gobierno, nos enfrentaremos a la famosa pregunta del huevo y la gallina. ¿Son las normas las que crean la cultura jurídica?  ¿Éstas, no son más que la forma jurídica de una serie de comportamientos ya existentes? 

Podemos hablar del “Gobierno Abierto”, en términos de políticas públicas que buscan implantar sólidos marcos jurídicos, institucionales y políticos que rijan el acceso a la información, la consulta y la participación pública. No hay duda de que la elaboración de normas jurídicas se  encuentran predeterminadas por lo indicado anteriormente. Así se afirma que toda norma comienza a partir de una exigencia, compromiso, intervención para resolver un problema, creando, modificando o eliminando un estado de cosas, pero son los gobiernos los que ante estas necesidades lideran la acción a seguir. Siendo en la práctica las leyes, fruto de la actividad de la Administración, o de otros órganos constitucionales que promueven la acción normativa del Parlamento.

Este proceso se puede observar, además, en  que se ha tratado de desarrollar por dos vías, el modelo de experimentación y la vía normativa. 

El modelo de experimentación opta por la aplicación progresiva de mecanismos de participación, entendiendo que la puesta en marcha de los mismos supondría un cambio de cultura. Últimamente podemos decir que se ha generalizado la estrategia normativa, que opta por la creación de normas jurídicas, principalmente leyes y reglamentos, que pretenden ir consolidando principios, organizaciones y procesos para el establecimiento del “Gobierno Abierto”. 

Las leyes, específicas o generales, relacionadas con el “Gobierno Abierto” son la vía más eficaz para abrir la puerta a un cambio en estructuras administrativas, en sus procesos, en sus herramientas, y lo que es aún más importante, en la mentalidad  y la cultura de la Administración y la sociedad en su conjunto, que lleva tiempo demandando este tipo de comportamientos abiertos, como forma de hacer política. 

La ley es sólo un escalón más en este proceso necesario, de pasar de los valores a las realidades. Estamos ante una gran oportunidad de provocar un verdadero cambio de mentalidad en la administración y las instituciones hacia los objetivos trazados , una oportunidad de empezar a trabajar con indicadores reales, medibles y comprensibles, de empezar a abrir una puerta a la participación verdadera de la sociedad, incluso una buena oportunidad, para que emprendedores varios hagan negocio del procesamiento de esta información, para hacer de dicho estamento, una realidad transformadora que vaya mucho más allá del eslogan publicitario.

La creación de un marco normativo que sirva para implementarlo, lleva tiempo. Cuando de cambiar mentalidades se trata el tiempo es un componente imprescindible. Son muchas las resistencias que hay que resolver, las primeras las de los propios legisladores y es mejor ir consolidando posiciones de manera progresiva. Sirva como ejemplo la tramitación de la ley de transparencia en España donde los tres meses que el Gobierno se dio para su aprobación, en diciembre de 2011, se convirtieron en dos años. Este aumento progresivo del plazo ha permitido la introducción de mejoras sustanciales en la Ley, en el que también las circunstancias coyunturales han colaborado decisivamente.

En la misma línea ha sido necesario establecer plazos amplios para su desarrollo, con retrasos en los plazos previstos para la elaboración del reglamento, y para su entrada en vigor, dónde se establecen diferentes espacios. Junto al tiempo necesario, es preciso que el procedimiento normativo se ajuste a los principios del “Gobierno Abierto”. Elaborar normas para el mismo introduce un elemento de coherencia que condiciona también el propio proceso de elaboración de la Ley que, necesariamente deberá realizarse de manera abierta, ofreciendo información sobre los avances del proyecto e incluyendo en su diseño la participación de la ciudadanía. Este espíritu abierto debe extenderse también a la colaboración del resto de administraciones afectadas por la medida, en especial a los entes locales, cuya colaboración en la elaboración de la norma deberá extenderse al resto de los estamentos dentro de la misma administración, como consecuencia de la naturaleza transversal de este tipo de normas.

De ahí que la normativa del citado, requiera de un diálogo articulado. Publicidad del proceso, y de sus distintas fases, participación, comparecencias, grupos de expertos, reuniones con afectados, para lograr que realmente sean normas abiertas. En ocasiones en estos procesos se han cometido errores de bulto, fruto de la novedad y la improvisación, que ponen de manifiesto el desconocimiento de la propia materia que pretenden regular. No basta con abrir buzones para recibir sugerencias, es preciso articular procesos de participación, adecuar la misma al momento legislativo para que ésta sea útil, y no un mero muro de las lamentaciones, proporcionar ida y vuelta permanente sobre los avances y la adecuación o no de las aportaciones, cualquier tipo de información que haga esa participación efectiva y reconocida. 

El nombre será otro de los elementos a tener en cuenta durante el proceso de elaboración. Por el carácter simbólico de este tipo de medidas, y fruto del éxito del concepto de “Gobierno Abierto” y los conceptos asociados, puede existir la tentación de adoptar nombres grandilocuentes que van más allá del contenido de la Ley y hacen referencia a temas distintos que, aunque relacionados no son objetos de la regulación. Por ejemplo, en España la supuesta regulación del buen gobierno, se quedó exclusivamente en la regulación del conflicto de intereses y la gestión económica-administrativa, dejando a un lado aspectos como el consenso, la equidad, la sensibilidad, la participación, la eficacia y la eficiencia, que constituyen aspectos esenciales en los estándares del mismo en todo el mundo, tanto de entidades públicas como privadas, utilizando esa denominación en vano.

1. Vilfredo Pareto Ingeniero, investigador, sociólogo, economista y filósofo nacido en París en 1848.

2. Nicolas Maquiavelo autor italiano nacido en Florencia en 1499 escribió “El Principe” donde entre sus máximas propiciaba “Esto es algo que merece ser notado e imitado por todo ciudadano que quiera aconsejar a su patria, pues en las deliberaciones en que está en juego la salvación de la misma, no se debe guardar ninguna consideración a lo justo o lo injusto, lo piadoso o lo cruel, lo laudable o lo vergonzoso, sino que, dejando de lado cualquier otro respeto, se ha de seguir aquel camino que salve la vida de la patria y mantenga su libertad”.

3. Harold Lasswell, pionero de las ciencias políticas y de la comunicación, fue durante la Segunda Guerra Mundial,  jefe de la División Experimental para el Estudio de Comunicaciones en tiempos de guerra. Siempre progresista, en el final de su vida, escribió sobre las consecuencias políticas de colonización de otros países y la influencia de la comunicación masiva en procesos de estabilización o de cambios culturales o sociales - Su fórmula, conocida como «el paradigma de Lasswell» dada a conocer en el año 1948 establece ¿Quién dice que, a quién, por qué canal y con qué efecto?, ​ sigue vigente en la actualidad en donde internet y los cibermensajes empiezan a dominar en el proceso comunicativo.

César Antonio Ceresa Grafl
Abogado
Director de Gestión Documental del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Especialista en Gobierno Abierto